Ο Όρμπαν στο τιμόνι της Ευρώπης περιμένει τον Τραμπ

Το Συμβούλιο της εκ περιτροπής προεδρίας της ΕΕ περιγράφεται συχνά ως “ευθύνη χωρίς εξουσία”. Όποιο κράτος μέλος βρίσκεται στο τιμόνι οδηγεί τη νομοθετική ατζέντα της ΕΕ και εκπροσωπεί το Συμβούλιο στις διαπραγματεύσεις με τα άλλα νομοθετικά όργανα της ΕΕ. Ωστόσο, η Προεδρία δεν διαθέτει σημαντικές εξουσίες και δεδομένου του περίπλοκου και συναινετικού χαρακτήρα της λήψης αποφάσεων της ΕΕ, οι προτεραιότητές της συχνά υποβαθμίζονται ή υποτάσσονται σε κρίσεις και απροσδόκητες εξελίξεις.

Η επερχόμενη ουγγρική προεδρία είναι ανησυχητική. Η επί χρόνια, συνεπής πολιτική του Πρωθυπουργού Βίκτορ Ορμπάν να υπονομεύει την ενότητα της ΕΕ στην Ουκρανία και σε άλλα ζητήματα ώθησε πολλούς να αμφισβητήσουν εάν η Ουγγαρία έπρεπε να αναλάβει τον ρόλο. Οι Ούγγροι θα ασκήσουν την προεδρία αμέσως μετά τις εκλογές της ΕΕ και όταν ακόμη βρίσκονται υπό διαπραγμάτευση βασικές θέσεις στην Κομισιόν. Αυτό, και η τεχνική φύση των αρμοδιοτήτων της προεδρίας, συμπεριλαμβανομένου του προγραμματισμού και της προεδρίας των συνεδριάσεων, θα περιορίσουν τις σημαντικές ζημιές σε επίπεδο πολιτικής. Οι κύριοι κίνδυνοι θα είναι για την καθημερινή λειτουργία και τη φήμη της ΕΕ.

Μια ΕΕ υπό μια… παράξενη ηγεσία θα μπορούσε να δυσκολευτεί να αντιμετωπίσει τις προκλήσεις, ειδικά σε μια γεωπολιτικά αβέβαιη περίοδο. Η Ουγγαρία θα μπορούσε να υπονομεύσει την ενότητα απέναντι σε προκλήσεις εξωτερικής πολιτικής, όπως μια πιθανή προεδρία Τραμπ, η ρωσική πρόοδος στην Ουκρανία, η περαιτέρω αστάθεια στη Μέση Ανατολή. Ενώ Ούγγροι διπλωμάτες καθησύχασαν τους επικριτές ότι θα είναι “μια προεδρία ως συνήθως”, το προκλητικό σύνθημα “Κάνουμε την Ευρώπη Μεγάλη ξανά” προκαλεί ανησυχίες.

Υπάρχουν τρόποι για να περιοριστεί ο αντίκτυπος της Ουγγαρίας. Άλλα κράτη μέλη θα μπορούσαν να αποφασίσουν να την εμποδίσουν να προεδρεύει συζητήσεων που σχετίζονται με το κράτος δικαίου. Θα μπορούσαν επίσης να μποϊκοτάρουν σημαντικά γεγονότα. Αλλά με επτά κυβερνήσεις που περιέχουν λαϊκιστικά κόμματα να συμμετέχουν στο Συμβούλιο από αυτό το φθινόπωρο, μπορεί να μην υπάρξει διάθεση κάτι τέτοιο. Στην πραγματικότητα, θα μπορούσε να υπάρξει μεγαλύτερη επικάλυψη με τις θέσεις της Ουγγαρίας από ό,τι αναμενόταν προηγουμένως.

Γιατί έχει σημασία η προεδρία;
Η αναταραχή πριν από την έναρξή της κατέστησε σαφές ότι η προεδρία της Ουγγαρίας δεν θα είναι κανονική. Πέρυσι, ένα ψήφισμα του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου αμφισβήτησε την ικανότητα της Ουγγαρίας να “εκπληρώσει αξιόπιστα” τον ρόλο, υποστηρίζοντας ότι μια χώρα που υπόκειται σε κυρώσεις κράτους δικαίου δεν πρέπει να εκπροσωπεί την ΕΕ. Αρκετοί πολιτικοί ζήτησαν να αναβληθεί εντελώς η προεδρία της Βουδαπέστης και ειδικοί ισχυρίστηκαν ότι η κίνηση ήταν εφικτή. Στο τέλος, ωστόσο, η λεγόμενη προεδρική τριάδα, οι τρεις χώρες που συντονίζουν τις προτεραιότητές τους, παρέμεινε άθικτη. Τα άλλα δύο μέλη της τριάδας, η Ισπανία και το Βέλγιο, υποστήριξαν ότι η αναβολή της προεδρίας της Ουγγαρίας θα ήταν “αντιπαραγωγική”.

Γιατί όμως έχει σημασία η προεδρία; Γενικά, δύο καθήκοντα αναμένονται από τη χώρα που θα εκπληρώσει αυτόν τον ρόλο: να λειτουργήσει ομαλά και να δημιουργήσει συναίνεση. Αυτά τα καθήκοντα σημαίνουν ότι η υπεύθυνη χώρα μπορεί να επηρεάσει τις πολιτικές και τις πολιτικές της ΕΕ.

Υπάρχει μια σειρά από οργανωτικές αρμοδιότητες που εμπίπτουν σε κάθε προεδρία, από τον προγραμματισμό και την προεδρία των συνεδριάσεων (εκτός από τις εξωτερικές υποθέσεις, που είναι αρμοδιότητες του Ύπατου Εκπροσώπου, και το Eurogroup, που περιλαμβάνει χώρες της ευρωζώνης), μέχρι το συντονισμό των εργασιών πολιτικής, και εκπροσωπεί το Συμβούλιο στις διαπραγματεύσεις με άλλα θεσμικά όργανα. Μια καλή Προεδρία θα πρέπει επίσης να είναι ένας “έντιμος μεσολαβητής” και να εργάζεται για την οικοδόμηση συναίνεσης μεταξύ των κρατών-μελών πριν από τις συνεδριάσεις του Συμβουλίου. Αυτό είναι ένα διπλωματικά δύσκολο κομμάτι της δουλειάς.

Οι προεδρίες μπορούν να έχουν αντίκτυπο στην ατζέντα της ΕΕ. Αυτό είναι πιο πιθανό εάν το πρόγραμμά τους ταιριάζει με ευρύτερες προτεραιότητες, εάν έχουν ρεαλιστικούς στόχους, εάν μπορούν να αποφύγουν τη σύγκρουση με άλλα θεσμικά όργανα της ΕΕ και, φυσικά, εάν είναι ένα μεγαλύτερο και με μεγαλύτερη επιρροή κράτους μέλουςς. Η εκ περιτροπής προεδρία μπορεί, σε κάποιο βαθμό, να αφήσει ένα αποτύπωμα στη χώρα που εκπληρώνει επίσης τον ρόλο. Όπως επεσήμανε ο υπουργός Εξωτερικών του Βελγίου Hadja Lahbib όταν έπληξε την Ουγγαρία στο τέλος της βελγικής προεδρίας, η εμπειρία θα πρέπει να υπενθυμίζει στη χώρα τις ευθύνες της στην ΕΕ. Θα πρέπει να βοηθήσει στην εκπαίδευση των δημοσίων υπαλλήλων και των πολιτικών ελίτ και να τους εμφυσήσει την αίσθηση ότι ανήκουν στην Ένωση.

Θα ήταν λάθος να πούμε, ωστόσο, ότι η ίδια η Προεδρία διαδραματίζει σημαντικό ρόλο στον καθορισμό της ατζέντας για την ΕΕ στο σύνολό της. Στην πραγματικότητα, ο ρόλος των προεδριών ως ρυθμιστών ατζέντας περιορίστηκε μετά τη Συνθήκη της Λισαβόνας του 2009 που δημιούργησε τις θέσεις του Προέδρου του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου και του Ύπατου Εκπροσώπου για την Εξωτερική Πολιτική. Ο αντίκτυπός τους είναι πιο έμμεσος – μπορούν να προωθήσουν ορισμένες πρωτοβουλίες συμπεριλαμβάνοντάς τες ενεργά στην ημερήσια διάταξη ή, αντίθετα, μπορούν να προσπαθήσουν να σταματήσουν ορισμένα θέματα.

Ποιοι είναι οι κύριοι μελλοντικοί κίνδυνοι;
Το κύριο ερώτημα ενόψει της ουγγρικής προεδρίας είναι εάν –και σε ποιο βαθμό– η Βουδαπέστη θα θέλει να επιβάλει αμφιλεγόμενα ή ξεκάθαρα καταστροφικά θέματα στην ημερήσια διάταξη και αν μπορεί να εκπληρώσει τον ρόλο της ως έντιμος μεσίτης.

Όταν πρόκειται για αμφιλεγόμενα ζητήματα, η Προεδρία περιορίζεται θεσμικά ως προς την ικανότητά της να θέτει θέματα στην ημερήσια διάταξη. Για να είναι επιτυχής, πρέπει να έχει την υποστήριξη άλλων κρατών-μελών ή θεσμικών οργάνων της ΕΕ. Στην πράξη, αυτό σημαίνει ότι η Ουγγαρία δεν μπορεί απλώς να υποκλέψει την Προεδρία για να προωθήσει τη δική της ατζέντα – μπορεί να προτείνει θέματα, αλλά αυτά πρέπει να εγκριθούν από το Συμβούλιο ή την Επιτροπή των Μονίμων Αντιπροσώπων (Coreper), το προπαρασκευαστικό όργανο του Συμβουλίου.

Ομοίως, η Προεδρία μπορεί να είναι σε θέση να καθυστερήσει ορισμένα θέματα, αλλά δεν μπορεί να εμποδίσει εντελώς πρωτοβουλίες. Εάν η Επιτροπή ή τα κράτη μέλη θέλουν να προχωρήσουν στον μηχανισμό κυρώσεων του άρθρου 7 – που θα μπορούσε να οδηγήσει στην απώλεια των δικαιωμάτων ψήφου της Ουγγαρίας – μπορούν να ζητήσουν τη συμπερίληψή του στην ημερήσια διάταξη. Η Επιτροπή, για παράδειγμα, ήταν ιδιαίτερα ενεργή στη διαδικασία του άρθρου 7 της Πολωνίας στο παρελθόν. Η Ουγγαρία έχει κολλήσει στο πρώτο στάδιο του μηχανισμού, κατά το οποίο τα κράτη μέλη πρέπει να αποφασίσουν εάν υπάρχει “σαφής κίνδυνος σοβαρής παραβίασης” των αξιών της ΕΕ, για έξι χρόνια. Η διοργάνωση ακροάσεων για την περαιτέρω πρόοδο είναι σαφώς δυνατή – ακόμα κι αν είναι απίθανο, δεδομένου ότι η νέα Επιτροπή μόλις ιδρύεται.

Το αν η Ουγγαρία θα εκπληρώσει τον ρόλο της ως έντιμος μεσίτης είναι ένα πιο δύσκολο ερώτημα. Η προηγούμενη προεδρία της Ουγγαρίας το 2011 ξεκίνησε με τον Όρμπαν να παρομοιάζει την ΕΕ με μια σοβιετική δικτατορία. Η Προεδρία έπρεπε να κινηθεί σε ασταθή ύδατα μετά την κρίση του δημόσιου χρέους, ενώ οι προτεραιότητές της για την πολιτική συνοχής, τη διεύρυνση και την οικονομική ανάπτυξη επισκιάστηκαν από την υιοθέτηση ενός αμφιλεγόμενου νόμου για τα μέσα ενημέρωσης και ενός νέου συντάγματος στο εσωτερικό. Παρά αυτή τη σημαντική σύγκρουση μεταξύ των πολιτικών και διοικητικών της αρμοδιοτήτων, η Ουγγαρία είχε σχετικά καλή απόδοση ως έντιμος μεσίτης εκείνη την εποχή.

Η Βουδαπέστη φαίνεται πολύ πιο ενδιαφέρουσα και επένδυσε να επιβάλει την ατζέντα της στις Βρυξέλλες αυτή τη φορά. Αν και καμία προεδρία δεν έχει “αποτύχει” μέχρι στιγμής – ούτε καν η ευρωσκεπτικιστική τσεχική προεδρία το 2009 – η δημόσια στάση της σε πολλά ζητήματα το κάνει κακόβουλο να κατευθύνει την ήπειρο. Η Ουγγαρία υπήρξε ένας πολύ δύσκολος εταίρος σε πολλά ζητήματα, από τη Ρωσία έως την Κίνα, και ήταν πρόθυμη να χρησιμοποιήσει το βέτο της για να εμποδίσει τη λήψη αποφάσεων στην ΕΕ. Ο φόβος είναι ότι η Ουγγαρία θα αποδειχθεί ένας ουσιαστικά ανέντιμος συνομιλητής – και ένας συνομιλητής που είναι απίθανο να εκπροσωπήσει αξιόπιστα το Συμβούλιο στις διαπραγματεύσεις.

Ένας ελαφρυντικός παράγοντας ενόψει της Προεδρίας είναι ότι θα πραγματοποιηθεί σε μια περίοδο θεσμικής μετάβασης. Θα χρειαστούν αρκετοί μήνες για να ξεκινήσουν τις εργασίες τους το νέο Κοινοβούλιο και η νέα Επιτροπή. Είναι αμφίβολο ότι θα σημειωθεί μεγάλη νομοθετική πρόοδος πριν από τα τέλη του φθινοπώρου, μειώνοντας τη σημασία της Ουγγαρίας στη θέση του οδηγού.

Δυνατότητα να ταρακουνήσει το σκάφος, αλλά περιορισμένος αντίκτυπος πολιτικής

Οι πρωταρχικές προτεραιότητες της τρέχουσας τριάδας περιλαμβάνουν την ανταγωνιστικότητα, την επίτευξη της πράσινης και ψηφιακής μετάβασης, την άμυνα και τις αξίες της ΕΕ. Εξετάζοντας τις λεπτομέρειες, οι τρεις χώρες είχαν υποσχεθεί να εργαστούν για την ενδιάμεση αναθεώρηση του τρέχοντος επταετούς πολυετούς δημοσιονομικού πλαισίου (ΠΔΠ), να επιτύχουν πρόοδο προς μια ένωση κεφαλαιαγορών και να αναπτύξουν σχέδια για τη μεταρρύθμιση της πολιτικής συνοχής της ΕΕ . Το αρχικό πρόγραμμα της τριάδας επιβεβαίωσε τη δέσμευση για το κράτος δικαίου αλλά επίσης υποσχέθηκε να οριστικοποιήσει το σύμφωνο μετανάστευσης. Στα δύο τρίτα, η ισπανική και η βελγική προεδρία προχώρησαν σε πολλές σημαντικές συμφωνίες, μεταξύ των οποίων το σύμφωνο μετανάστευσης, ο νόμος περί τεχνητής νοημοσύνης και ο νόμος για την αποκατάσταση της φύσης.

Οι προτεραιότητες της Ουγγαρίας εστιάζονται στην ανταγωνιστικότητα, την άμυνα, τη μετανάστευση, τη διεύρυνση, τη γεωργία, το δημογραφικό και την πολιτική συνοχής. Σε καθέναν από αυτούς τους επτά τομείς υπάρχει πιθανότητα διαφωνίας, αλλά η ουγγρική προεδρία είναι απίθανο να προκαλέσει μεγάλη ζημιά στην πολιτική τους επόμενους έξι μήνες.

Η πολιτική συνοχής ήταν πάντα προτεραιότητα για την περιοχή της Κεντρικής Ευρώπης και ιδιαίτερα για την Ουγγαρία. Η αφοσιωμένη εστίαση της ουγγρικής Προεδρίας στο θέμα δεν προκαλεί έκπληξη, δεδομένης της αναστολής ενός σημαντικού μέρους των κονδυλίων της ΕΕ στη χώρα λόγω ανησυχιών για το κράτος δικαίου. Η Βουδαπέστη θα προσπαθήσει αναμφίβολα να ανακτήσει τα χρήματα κατά τη διάρκεια της προεδρίας. Θα μπορούσε επιπλέον να επιβραδύνει τις προσπάθειες μεταρρύθμισης της χρηματοδότησης της συνοχής και να αντιταχθεί στην εισαγωγή κριτηρίων που βασίζονται στις επιδόσεις παρόμοια με εκείνα του Μηχανισμού Ανασυγκρότησης και Ανθεκτικότητας (RRF).